Παρατηρήσεις και προτάσεις με αφορμή το νέο νομοσχέδιο για το Άσυλο

Στις 14/12/2010 κατατέθηκε στην Βουλή Σχέδιο Νόμου με τίτλο «Ίδρυση Υπηρεσίας Ασύλου και Υπηρεσίας Πρώτης Υποδοχής, προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας προς τις διατάξεις της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών και λοιπές διατάξεις ».

Το νομοσχέδιο αυτό βρίσκεται σε φάση επεξεργασίας στη Βουλή, η οποία πρόκειται να συνεχιστεί την 7/1/11.

Στο μεταξύ, η Δήμητρα Σουλελέ, στέλεχος της ΑΡΣΙΣ στο γραφείο Αθήνας, με αφορμή το νομοσχέδιο και σε συνέχεια της συνάντησης - συζήτησης των μελών με θέμα τους ανήλικους και νέους πρόσφυγες, στις 2/12/2010, παρουσιάζει στην κοινότητα μελών κείμενο προς συζήτηση, με προοπτική την υιοθέτηση και προώθησή του από την ΑΡΣΙΣ. Τα μέλη παρακαλούνται να αποστείλουν τυχόν παρατηρήσεις τους στη γραμματεία (arsisathina@gmail.com), ή εφόσον επιθυμούν, να κάνουν αναρτήσεις στο ιστολόγιο. Το κείμενο - εισήγηση έχει ως εξής:

Είναι γνωστό ότι κατά τα τελευταία έτη εμφανίζεται μια συνεχώς αυξανόμενη τάση των μεταναστευτικών ροών προς την Ευρώπη. Η Ελλάδα λόγω της γεωγραφικής της θέσης, κυρίως ως χώρα διέλευσης και αρκετά συχνά και ως χώρα προορισμού, δέχεται ισχυρές πιέσεις, ιδιαιτέρως δυσανάλογες σε σχέση με την ικανότητα υποδοχής των μετακινούμενων πληθυσμών από τρίτες χώρες. Οι πιέσεις αυτές αποτυπώνονται, μεταξύ άλλων, και στις προσπάθειες των τελευταίων ετών προς βελτίωση και προσαρμογή του σχετικού νομικού πλαισίου, αλλά και στις συνακόλουθες διαπιστώσεις ότι οι παραπάνω προσπάθειες έως τώρα δεν υπήρξαν αποτελεσματικές προς αντιμετώπιση του ζητήματος.

Μεταξύ του μεταναστευτικού πληθυσμού σημαντικός είναι ο αριθμός των ανηλίκων και νεαρών ενηλίκων, οι οποίοι βρίσκονται σε εξαιρετικά ευάλωτη θέση. Με γνώμονα το ιδιαίτερο ενδιαφέρον μας και την μακρόχρονη δράση μας στους τομείς που αφορούν την προστασία των παιδιών και των δικαιωμάτων τους, θεωρούμε αναγκαίο να προβούμε σε ορισμένες επισημάνσεις, οι οποίες σχετίζονται με το παρόν νομοσχέδιο και αφορούν στην πραγματική και νομική κατάσταση ανηλίκων υπηκόων τρίτων χωρών που ανήκουν σε ιδιαιτέρως ευπαθείς ομάδες.

Καταρχήν, αναφέρουμε ότι το παρόν Σχέδιο Νόμου, κατόπιν δημόσιας διαβούλευσης, κατατέθηκε στην Βουλή στις 14/12/10 και βρίσκεται σε φάση επεξεργασίας στα πλαίσια της Επιτροπής Δημόσιας Διοίκησης, Δημόσιας Τάξης και Δικαιοσύνης. Στην σχετική συνεδρίαση της 16ης/12/10 έγινε δεκτό επί της αρχής, ενώ κατά την συνεδρίαση της 20ης/12/10 έγινε ακρόαση εξωκοινοβουλευτικών φορέων. Η επεξεργασία και εξέτασή του θα συνεχιστεί κατά την ορισμένη συνεδρίαση της 7ης/1/11 (β΄ανάγνωση).

Γενικές επισημάνσεις επ’ αφορμή του Σχεδίου Νόμου

Α) Το συγκεκριμένο Σχέδιο Νόμου, δεν μπορεί να ειδωθεί αποκομμένο από άλλες συναφείς νομοθετικές παρεμβάσεις της παρούσας περιόδου αλλά και από αυτές αμέσως προηγούμενων ετών, οι οποίες περαιτέρω αποτυπώνουν πολιτικές και κοινωνικές εξελίξεις.

Γενικά επισημαίνουμε την έκδοση αλλεπάλληλων προεδρικών διαταγμάτων κατά τα προηγούμενα έτη, την αυστηροποίηση των ποινικών κυρώσεων του μεταναστευτικού νόμου καθώς και άλλες σχεδόν ταυτόχρονες νομοθετικές εξελίξεις.Θα μπορούσε να παρατηρηθεί ότι όλα τα παραπάνω ευθυγραμμίζονται με τους στόχους και τις δεσμεύσεις που απορρέουν από το Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο.

Παρατηρούμε η υλοποίηση των δεσμεύσεων που αναλήφθηκαν στα πλαίσια του Συμφώνου, εν μέσω των σοβαρών κοινωνικών πιέσεων και πολιτικών αντιδράσεων, ερμηνεύονται κυρίως προς μια κατεύθυνση κατασταλτικών μέτρων, ενώ ταυτόχρονα δεν έχουν εκτιμηθεί ψύχραιμα τα πραγματικά δεδομένα και δεν έχουν επαρκώς εξεταστεί ούτε η αποτελεσματικότητα της καταστολής μακροπρόθεσμα ούτε η ενίσχυση άλλων πολιτικών αντιμετώπισης.

Β) Επισημαίνονται η έως τώρα αδυναμίες και τα προβλήματα τήρησης επισήμων στατιστικών στοιχείων, που να αποτυπώνουν την ακριβή έκταση του φαινομένου.

Ειδικότερα δε σχετικά με τους ασυνόδευτους ανηλίκους, αναφερόμαστε στην σχετική μελέτη του 2008 της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες, σύμφωνα με την οποία υπολογίζονταν κατά προσέγγιση άνω των 1000. Τα μόνα δε διαθέσιμα επίσημα στατιστικά στοιχεία προέρχονται από το από το Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη και αφορούν μόνο στους ανηλίκους που υποβάλουν αίτημα ασύλου και το Υπουργείο Υγείας για εκείνους που φιλοξενούνται σε Κέντρα Φιλοξενίας. Περαιτέρω, σημειώνουμε την ανάγκη καταγραφής και δημοσιοποίησης στοιχείων που αφορούν στους ανηλίκους θύματα εμπορίας και θύματα παράνομης διακίνησης μεταναστών.

Γ) Σχετικά με την προσαρμογή στην Οδηγία 2008/115/ΕΚ, θεωρούμε πως δεν συνάδει στο αυτό Σχέδιο Νόμου να ρυθμίζονται σοβαρά ζητήματα που αφορούν στο άσυλο και στην παροχή διεθνούς προστασίας μαζί με θέματα που αφορούν την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης. Η εξέταση των δύο αυτών χωριστών ζητημάτων, όσο και εάν σε ορισμένα σημεία τους εμφανίζουν κάποιες διασυνδέσεις, σε καμιά περίπτωση, ιδιαίτερα εν μέσω των σημερινών συγκυριών, δεν πρέπει επ’ ουδενί να καταλείπει το παραμικρό περιθώριο για την μεταξύ τους σύγχυση.

Παρατηρήσεις επί του κειμένου του Σχεδίου Νόμου

Γενική επισήμανση

Ως προς την Ίδρυση Υπηρεσίας Ασύλου και Κέντρων Υποδοχής (Κεφάλαιο Α΄και Β΄ Σχεδίου Νόμου) σημειώνουμε ότι παρατηρούνται σημαντικές αποκλίσεις από τις προτάσεις των Επιτροπών Εμπειρογνωμόνων που συστήθηκαν το 2009 με πρωτοβουλία του Υπουργείου. Στις επιτροπές συμμετείχαν δημόσιοι και μη φορείς που δραστηριοποιούνται στο πεδίο και οι προτάσεις που καταρτίστηκαν έγιναν ομοφώνως δεκτές, και θα πρέπει να ληφθούν δεόντως υπόψη.

Κρίνουμε επίσης απαραίτητο να επισημάνουμε ότι τίθενται σοβαρά ερωτήματα και προκαλεί σοβαρότατες ανησυχίες το γεγονός ότι οι αξιοπρεπείς συνθήκες διαβίωσης και η κάλυψη των βιοτικών αναγκών των προσώπων που θα βρίσκονται στα κέντρα υποδοχής θα γίνεται «κατά το δυνατόν», όπως ρητώς προβλέπεται στο άρθρο 13 παρ.3 α΄. Αυτή η ανησυχία ενισχύεται από τις μεταβατικές διατάξεις (άρθρο 15), όπου εμφαίνεται η πρόθεση προς χαρακτηρισμό των έως σήμερα χώρων κράτησης σε ¨χώρους προσωρινής φιλοξενίας¨. Σχετικά δε με την αναφορά στο άρθρο 81 του Ν.3386/05, υπενθυμίζεται ότι τυπικά μόνο υφίστανται ειδικοί χώροι παραμονής αλλοδαπών ενώ το πλαίσιο και οι εγγυήσεις λειτουργίας τους δεν έχουν ορθώς θεσμοθετηθεί.

Ειδικές Παρατηρήσεις για την προστασία των ανηλίκων

Παρακάτω αναφέρουμε τις παρατηρήσεις μας σχετικά με συγκεκριμένες προβλέψεις του Σχεδίου Νόμου, επιχειρώντας παράλληλα να διασυνδέσουμε τις προβλέψεις αυτές με το υφιστάμενο νομικό αλλά και πραγματικό πλαίσιο προστασίας των παιδιών.

Διαδικασίες πρώτης υποδοχής- άρθρο 7

Θεωρούμε αναγκαίο να αρθεί η σημαντική παράλειψη περί εξακρίβωσης τη ανηλικότητας. Κατά την διαδικασία δε της εξακρίβωσης να λαμβάνεται μέριμνα ώστε να τηρούνται συγκεκριμένες εγγυήσεις. Τέτοια πρόβλεψη υφίσταται μόνον κατά την διαδικασία υποβολής και εξέτασης αιτήματος ασύλου από ασυνόδευτο ανήλικο (άρθρο 12 παρ.4 ΠΔ 114/10), ενώ δεν υφίσταται σχετική ρύθμιση για τα παιδιά εκείνα που είτε δεν υπάγονται στην διαδικασία ασύλου είτε δεν επιθυμούν να υποβάλουν τέτοιο αίτημα είτε χρήζουν προστασίας υπό το πρίσμα άλλων διατάξεων.

Για τον λόγο αυτό, σε κάθε περίπτωση αμφισβήτησης είναι αναγκαίο να ακολουθεί άμεσα η διαδικασία εξακρίβωσης, ενώ σε περίπτωση αμφιβολίας αυτή να λειτουργεί υπέρ του δηλούντος ανηλίκου.

Διαχωρισμός και παραπομπή (άρθρο 11) και Καθεστώς παραμονής σε εγκαταστάσεις Πρώτης Υποδοχής (άρθρο 13)

Για όσους επιθυμούν να υποβάλουν αίτημα ασύλου είναι απαραίτητο προηγούμενα να έχουν τηρηθεί όλες οι απαραίτητες εγγυήσεις όπως δεσμευτικώς προβλέπεται από τα οικεία άρθρα του ΠΔ 220/07 καθώς και του ΠΔ 114/10, ενώ υπογραμμίζεται ότι είναι απαραίτητος ο διορισμός επιτρόπου που θα συνδράμει τον ανήλικο κατά την διαδικασία υποβολής και εξέτασης του αιτήματός του. Δημιουργείται ωστόσο το ερώτημα εάν οι ανήλικοι, σε περίπτωση αδυναμίας παραπομπής σε κέντρο φιλοξενίας, θα εξακολουθούν να βρίσκονται σε συνθήκες κράτησης στο Κέντρο Υποδοχής και για πόσο διάστημα. Προκειμένου δε να πραγματοποιηθεί παραπομπή σε φορέα κατάλληλης στήριξης και προστασίας είναι απαραίτητο, ειδικά προς τους ανηλίκους, να έχει εξεταστεί και εκτιμηθεί η προσωπική τους κατάσταση και να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι ιδιαίτερες ανάγκες τους. Προς τούτο επισημαίνουμε την ανάγκη ρητής αναφοράς σε οικείες υπηρεσίες του Υπουργείου Υγείας.

Η δε παραπομπή προβλέπεται να πραγματοποιηθεί το ανώτερο εντός 25 ημερών. Μένει αναπάντητο το ερώτημα σχετικά με την τύχη των παιδιών για τα οποία δεν έχει βρεθεί κατάλληλος φορέας παραπομπής εντός του διαστήματος αυτού, εάν θα εξακολουθήσουν να κρατούνται για αόριστο χρονικό διάστημα ή εάν θα αφήνονται μετά υπηρεσιακού σημειώματος συμφώνως με την έως σήμερα ισχύουσα πρακτική.

Συνοψίζοντας, θεωρούμε απαραίτητο:

-να γίνεται εξειδικευμένη αναφορά σε όλους τους ανηλίκους, όχι μόνο στους ασυνόδευτους ή αιτούντες άσυλο

-να υπάρξουν εξειδικευμένα και κατάλληλα στελεχωμένα κλιμάκια προς εντοπισμό ανηλίκων

-να δημιουργηθεί κατάλληλο δίκτυο άμεσων παραπομπών λαμβάνοντας υπόψη τις υπάρχουσες δομές και την ανάγκη άμεσης ενίσχυσής τους

Προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στην Οδηγία 2008/115/ΕΚ – Κεφάλαιο Γ΄ Σχεδίου Νόμου

Καταρχήν αναφέρεται ότι η υιοθέτηση της οδηγίας είχε προκαλέσει σφοδρές αντιδράσεις και έντονες επικρίσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Όπως ορίζεται στο άρθρο 17, στο πεδίο εφαρμογής υπάγονται οι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι διαμένουν παράνομα στην ελληνική επικράτεια. Ειδικότερα αφορά σε εκείνους που είχαν δικαίωμα ή τίτλο διαμονής, όπως σε αιτούντες άσυλο των οποίων το αίτημα έχει απορριφθεί είτε σε εκείνους που δεν κατόρθωσαν να ανανεώσουν την άδεια διαμονής τους.

Εξ’ αυτού δημιουργούνται περαιτέρω δύο συστήματα σχετικά με την κράτηση και απέλαση ή επιστροφή.

Ειδικότερα σχετικά με το άρθρο 18 και τον «κίνδυνο διαφυγής», όπως εκ της εμπειρίας μας έχουμε διαπιστώσει, θα θέλαμε ενδεικτικά μόνον να αναφέρουμε ότι η συντριπτική πλειοψηφία των ανηλίκων:

-δεν διαθέτει και δεν δύναται να διαθέτει ταξιδιωτικά έγγραφα ή άλλα έγγραφα βεβαιωτικά της ταυτότητας τους, καθότι αυτά είτε έχουν απολεσθεί ή κρατηθεί κατά την διάρκεια του ταξιδιού

-αδυνατούν εκ των πραγμάτων να συμμορφωθούν με την απαγόρευση εισόδου

-δημιουργούνται ερωτήματα σχετικά με το πώς κρίνονται και πως ανάγονται σε αντικειμενικά κριτήρια κινδύνου διαφυγής οι ενδείξεις επικείμενης διάπραξης ποινικού αδικήματος, ειδικά δε όταν γίνεται λόγος για ανηλίκους και δη ασυνόδευτους

Ως εκ τούτου θεωρούμε ότι οι ανήλικοι θα πρέπει να αντιμετωπίζονται αυστηρώς υπό το πρίσμα των διεθνών δεσμεύσεων και των οικείων νομοθετικών διατάξεων που επιβάλλουν την προστασίας τους, και όχι να εφαρμόζονται στο πρόσωπό τους διατάξεις που συνηγορούν υπέρ της θεώρησής τους ως προσώπων ¨επικίνδυνων διαφυγής¨.

Ειδικότερα ως προς το άρθρο 20, επισημαίνουμε, όπως έχει κυρωθεί και από τον χώρα μας (τον Ν.2101/92. Διεθνής Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Παιδιού), υφίσταται υποχρέωση το βέλτιστο συμφέρον του παιδιού να λαμβάνεται πρωτίστως, όχι δεόντως υπόψη.

Γίνεται αναφορά στην επιστροφή και απομάκρυνση των ασυνόδευτων ανηλίκων (άρθρο 25). Προκειμένου να διενεργηθούν τέτοιες διαδικασίες, επαναλαμβάνουμε ότι πρωτίστως λαμβάνεται υπόψη το βέλτιστο συμφέρον του παιδιού, ενώ απαραίτητη προϋπόθεση αποτελεί η προηγούμενη ενεργοποίηση του μηχανισμού στήριξης και προστασίας.

Σχετικά με την προστασία των ανηλίκων από την απομάκρυνση (άρθρο 41) θεωρούμε ότι δεν καλύπτονται επαρκώς όλες οι περιπτώσεις των ανηλίκων που χρήζουν προστασίας από την απέλαση ή επιστροφή. Σχετικές αποφάσεις θα πρέπει να λαμβάνονται καταρχήν εξετάζοντας τις ιδιαίτερες ανάγκες που συντρέχουν στο πρόσωπο κάθε παιδιού και την εκτίμηση της προσωπικής του κατάστασης από κατάλληλα εξειδικευμένο φορέα.

Περαιτέρω επειδή διατυπώθηκαν αντιρρήσεις και αμφισβητήσεις σχετικά με την σκοπιμότητα της παροχής άδειας διαμονής για ανθρωπιστικούς λόγους (άρθρο 42), επισημαίνουμε όχι μόνο την ανάγκη διατήρησής της διάταξης αλλά και διεύρυνσης των προϋποθέσεων χορήγησης στις περιπτώσεις παιδιών αλλά και νεαρών ενηλίκων – στα πλαίσια αυτονόμησης των δεύτερων. Είναι δε αναγκαίο ως προς τους ανηλίκους, ιδιαίτερα εκείνους που στερούνται σταθερού πλαισίου υποστήριξης (πχ οικογενειακού) ή αντιμετωπίζουν οικονομική δυσπραγία να προβλεφθεί ρητώς η εξασφάλιση της πρόσβασής τους σε συγκεκριμένους φορείς στήριξης για την τακτοποίηση του καθεστώτος διαμονής τους σε ανθρωπιστική βάση.